糧政史－糧食自給的危機與轉機

2011年10月31日聯合國宣布，全球第70億人即將誕生。當天菲律賓馬尼拉法貝拉紀念醫院（Dr . Jose Fabella Memorial Hospital）湧進了新聞記者，在攝影機與相機閃光燈的聚焦下，一名女嬰於午夜誕生，她被認定是全球第70億人。
每當有小嬰兒出生，都會受到祝福，不過，各界對這名女嬰的出世似乎並未有太大的喜悅。聯合國官員接受訪談時指出，全球人口突破70億，其實帶來隱憂，許多專家撰文討論此事時，紛紛擔憂過多的人口將使糧食問題更為惡化。


所謂的「糧食危機」對多數臺灣人而言，顯然已不再是遙遠而抽象的概念。2008到2011年間，國際糧食價格不斷上漲，國內各項民生物資價格也隨之竄升。這一兩年來，國內重要的新聞雜誌與媒體，都曾製作過糧食危機的專題報導。當然，國內各項糧食物資的供應並未匱乏，尚未達到「危機」的程度。不過，2008到2011年間糧價上揚，已充分暴露臺灣糧食供需的矛盾與瓶頸。

進口糧食該不該？

1980年代初期，已自糧食局長卸任的李連春，接受臺視的訪問時表示，臺灣不應該進口這麼多糧食，不過，他的呼籲未獲得任何迴響。當時國際穀物供應平穩、價格低廉，對臺灣而言，發展電子加工出口業所能創造的利益，絕對比農業大得多。與其讓珍貴的人力資源投入農耕，還不如讓這群人進入加工出口區，擔任電子工廠的作業員，因此，李連春的建議被許多人認為不合時宜。

其實，李連春的不合時宜，並非1980年代才出現。早在1950年代，美援農產品大量傾銷臺灣時，國內許多財經專家（如尹仲容）就曾建議，臺灣不需要生產太多的糧食，因為泰國米比臺灣米便宜多了，我們可以進口泰國米，再加上美援農產品的配合，臺灣的糧食供應也就無虞。對於尹仲容的建議，李連春則表示「我們歡迎美援，但不依賴美援」。由於1950年代，兩岸對峙情勢緊張，政府又期盼日後能反攻大陸，在戰爭的陰影下，政府對於糧食問題的思維，必定希望能自給自足。因此，李連春對臺灣糧食政策的堅持，尚能獲得政府高層的支持。

然而，1960年代中期，臺灣經濟開始起飛，追求經濟成長是舉國上下共同的目標，「反攻大陸無望」漸漸成為整個社會心照不宣的「共識」，李連春對於糧食自給自足的堅持，開始被視為老掉牙的觀念。其次，日本於1960年代晚期停止進口臺灣稻米，導致臺灣稻米出現生產過剩的狀態，全臺各地農會穀倉出現「倉滿為患」的現象，許多農會甚至將多餘的稻穀放置於路旁，某些農會甚至直接拒收農民送來的稻穀，害農民不知該如何是好。國內政經環境的轉型，加上對外稻米貿易結構的變化，糧食局的地位與重要性因此大幅滑落，李連春終於在1970 年「榮調」行政院政務委員，結束長達24年的糧食局長任期。

如何自主成難題

自李連春卸任糧食局長職務後，不再有人鼓吹糧食自給自足的主張，美國小麥、玉米與黃豆源源不絕湧入，國人飲食習慣出現重大轉變。在廉價國際穀物的供應下，臺灣的家畜、家禽肉品成本不斷下降，我們吃的肉也越來越多。1971年時，臺灣每人每年平均吃掉26公斤的肉，但2009年時則增加為74 公斤。此外，國人的油脂攝取量也越來越高，同時，大家吃的米飯卻越來越少。1971年時，我們平均每天要吃下5碗白飯，如今只剩下1.5碗左右。

隱藏在飲食習慣蛻變的背後，則是臺灣糧食自給率的銳減。1971年臺灣的糧食自給率尚有83%，但至2009年已下降至32%，意謂著我們每天攝取的熱量中，其中68%來自於進口糧食。這正是前所提及的，臺灣糧食供需的矛盾與瓶頸，一方面我們需求的糧食類型，如小麥、玉米等，必須透過國外進口滿足；但在另一方面，國內能提供的糧食種類，如稻米、甘藷等，需求量卻甚低。換句話說，臺灣糧食的生產與需求間存在著極大的鴻溝，兩者的契合度極低。我們進口大量糧食的同時，國內卻有將近20萬公頃的稻田被迫休耕。由於過度仰賴進口糧食，每當國際穀物價格上揚時，臺灣民生物資的漲勢也就蠢蠢欲動。更重要的是，整個臺灣社會為此所付出的成本，其實是雙重的。它包括對外進口糧食所必須付出的外匯，以及政府因應稻田休耕，給予農民的補貼。

檢視現今臺灣糧食的供需情形，不難發現，其實李連春先生的觀念從未有任何不合時宜之處。過去許多對於李連春的批評總認為，臺灣農業生產成本這麼高，為何還要自己生產？但當我們現在進口大量糧食以補足國內需求時，付出的成本是雙重的。因此，如果不試圖扭轉臺灣的糧食生產結構，未來臺灣社會為此所付出的成本，只會增加、不會減少，此外我們還得繼續忍受國際穀物價格的週期性波動。

自1998年臺灣省政府精省後，臺灣省糧食局歸併至行政院農委會農糧署，糧食局已不存在，過去糧政體制與戰後臺灣農業經濟的發展密不可分，這段歷史卻逐漸遭人遺忘。儘管各界對戰後糧政的發展與評價，見解有所不同，但相關糧政人員曾付出的努力與貢獻，不應被抹殺。過去一整年，臺北糧食協進會以專欄形式，在《鄉間小路》月刊刊載戰後糧政史，我們希望各界能夠重新思考戰後的糧政發展歷程，對照當今臺灣的糧食供需情形，將當前的糧食危機視為下一階段的轉機。臺北糧食協進會未來將持續進行戰後糧政體制、糧食政策與相關農糧議題的文史研究工作，並積極參與各項糧食議題的討論與社會公益事業，希望為戰後的糧政發展過程，留下完整的歷史。同時也希望透過戰後糧政史的忠實呈現，能為大家帶來啟發性的思考。

臺北糧食協進會前身為臺灣省調節服務社，初期主要為協助政府調劑民食，1956年改制為財團法人組織。為適應時代變遷與需求，臺北糧食協進會以戰後糧政與相關農糧研究為主要任務，並持續舉辦相關慈善公益事業。